8月3日，国家会议中心熙熙攘攘，一年一度的中国创业投资行业峰会上，数百家PE聚首。

    除了规定动作的发布统计数据、宣布自律规则、举行表彰典礼外，全国人大原副委员长、“PE之父”成思危发来视频致辞，主办方常务副会长沈志群还宣布原创业投资专业委员会正式更名为“股权投资创业委员会”。

    “更名标志着创投委的发展进入了新的阶段，股权投资企业的运作机制更接近于创业投资企业，创投委更名有利于将各类股权投资企业纳入自律范围，有利于建立股权和创业投资行业适度监管体制。”沈志群说。

    此外，讨论《证券投资基金法（修订草案）》（下称“基金法修订案”）与创业投资行业适度监管体系建设，成为主题论坛的另一个热点议题。

    今年6月一直牵动着市场神经的基金法修订案正式进入“一读”程序（全国人大常委会层面的审议通常有三次，即业内所称“三读”），8月5日前将完成第一轮意见收集。

    值得关注的是，“一读”草案中扩充了基金法的适用范围，除公募基金外，私募证券基金和私募股权基金（下称“PE”）也纳入证监会监管范畴。

    业内人士透露，“一读”中有关PE的内容遭遇巨大阻力，人大常委会迫于压力已经考虑对相关规定进行修改。

    新基金法修订前世今生

    基金法的修订从最初的提案到进入最后人大审议阶段，经历了整整四年半，时间之长超出了包括参与修法人员在内的许多人的预期。

    2008年1月卸任中国人民银行副行长一职的吴晓灵，当选十一届全国人大代表后，成为基金法修订草案的牵头人和主要推动者。

    吴晓灵认为，证券投资基金已成为证券市场最重要的机构投资者，社会影响力和市场影响力日益扩大，但是现行证券投资基金法已不能完全适应市场发展和基金监管的需要，有必要做出修订。

    在她的推动下，2008年理论界进行了一些探讨。

    2009年，在人大财经委的牵头下组织了修法调研小组，吴晓灵担任组长。此外一行三会、法制办、发改委、社保基金理事会等多个部门30余人参与。2009年下半年，调研小组在全国范围内进行调研，并组织了多场立法调研座谈会。2010年，基金法正式进入条文修订阶段。

    经过前期调研准备，修法工作基本形成了几点共识，包括扩大基金法调整范围，将私募基金纳入等，但修法小组对于私募基金“监管什么”、是否包括PE仍存在争议。

    多次修改后，征求意见稿最终达成初步一致，在2011年初下发至各省市监管部门、业界相关部门。该征求意见稿将包括进行“股权、股票、债券等证券及其衍生品投资”的非公开募集基金纳入基金法调整范畴。

    在这一版本（下称“老版”）的总则第二条重新定义了“证券投资”：包括买卖未上市交易的股票或者股权、上市交易的股票、债券等证券及其衍生品，以及国务院证券监督管理机构规定的其他投资品种。

    通过这一重新定义，在不改变现有法律名称的情况下覆盖了股权基金等各类投资于非公开市场的基金。

    但在6月最新公布的征求意见稿中，上述重新解释“证券投资”四个字的文字全部被删除。

    作为对应，老版中多次出现与PE相关的内容。例如第五条规定，基金可以采用契约型、公司型、有限合伙型等组织形式。

    吴晓灵在今年两会期间曾向媒体介绍，基金法的修改应该关注私募基金。“无论是投向二级市场的，还是投向未上市股权的，包括VC（风险投资）和PE（股权投资），都要纳入这部法律的调整范围。”而且“要将基金管理人的组织形式由单一的公司制扩展到公司制和合伙制，将基金的组织形式由契约型扩大到契约型、公司型和合伙型。”

    公司制和有限合作制正是PE最常见的组织形式。

    根据清科研究中心统计，大约70%的PE注册为合伙制，近30%的注册为公司制，另有少量为信托制。通过这一规定，解决了过去公司制、有限合作制不属于基金法规范范畴的问题。但在6月颁布的法案中，“公司制”、“有限合作制”也被删除，表述变成了“理事会型”和“无限责任型”。

    不仅如此，在“非公开募集的基金”一节中，老版本修订草案中规定，“通过非公开募集基金，运用基金财产进行股权、股票、债券等证券及其衍生品投资，使用本章规定”，该条内容也在此次公布的修订草案中被删除。

    有观点认为，这意味着修法小组将私募股权基金等纳入监管的意图已落空。而该意图落空的背后是各部委间关于PE监管权的博弈。

    目前私募股权基金实际上处于无人监管的状况，只需在发改委备案。而证监会是基金法认定的主要监管机构。虽然2011年记者就此事询问吴晓灵时，她表示只是在基金法中将PE纳入监管范围，未来谁来监管再行商定。但多数业内人士认为，如果PE被纳入该法，则意味着PE未来将向证监会或者基金业协会进行备案。

    一些细节或隐含了将私募股权基金纳入监管范畴的阻力来自何处。

    2011年底，国家发改委已发布系列政策文件，加强对国内股权投资企业的监管。发改委内部人士也多次向记者表示，目前PE处于备案的宽松监管之中，如果纳入证监会监管范围，可能会采用审批制，监管过严。

    不过，“一读”中也隐晦地保留了部分PE的内容。

    在此次修订草案的第一百零七条中，将非公募基金的投资范围定为“包括买卖或持有股票、债券，或者国务院证券监督管理机构规定的其他证券及其衍生品种”。

    新基金法出台再生变 PE监管何去何从？

    日前，全国人大财经委法案室主任朱少平特别向记者提及这一条款，“根据公司法规定，股票包括未上市的股份有限公司的股权”一句，可解释为包括了PE，但是“本次修改基金法并不改变当前基金业管理体制。即使对股权投资仍维持现行做法不作变动，按照目前基金法草案的规定，也不会产生体制与立法的冲突，没必要过于担心。”

    朱少平认为，PE纳入本法的主要是“增量”，不包括法律修改前设立的存量PE。“以前所谓私募基金没有一家是真正的私募"基金"，因为要么依法登记为公司，要么登记为合伙企业，这两类组织都不是修法后法律所指的私募基金，因此法律修改后并不包括这部分内容。修订草案调整的只是增量基金，即只包括新的契约型、理事会型及无限责任型私募基金。而且如果PE想获得相应的优惠政策，依然可以继续去发改委备案。”

    基金要规范的有三方面，一个是如何募资，第二如何保护投资者，第三投资方向。“投资方向我们没有限制，发改委管的就是投资。”近期他已经写好系列文章，准备就这一问题具体阐述，朱少平续称。

    PE监管“异同”

    草案第二十条规定，基金管理人及从业人员不得将基金管理人固有财产、从业人员自有财产或他人财产混同于基金财产从事证券投资。

    “这条规定出台背景，或许是证监会曾发现个别券商保荐人先投资参股未上市公司，再协助公司IPO谋利，构成内幕交易。”直投基金人士分析说。

    然而，这与国内PE普遍流行的基金管理团队跟投模式相矛盾。记者了解到，超过半数的本土VC/PE机构都允许员工在投资项目时参与跟投，甚至部分国内私募PE/VC基金的投资总监与合伙人要拿出50%年收入用于项目跟投。

    国内PE投资的惯例，是只有基金管理人自掏钱包与基金LP一起投资企业股权，后者才感觉自己出的钱是“安全的”，因为自己与基金管理人的投资利益捆绑在一起，一家国内PE基金合伙人强调说。

    一位了解基金法修订最新进展的人士向记者透露，在基金法今年完成一轮征求意见后，可能在条款方面还需要做多项修改，不排除弱化对PE基金的监管力度。

    “据说《证券投资基金法》与发改委出台的《关于促进股权投资企业规范发展的通知》，在私募基金的基金管理人的人员从业资质、注册资本、内部合规制度、风险控制制度、信息披露安排及资金安全等方面的监管思路相当一致。”该人士透露，唯一的差别，可能是证监会从基金注册的“源头”开始规范其合规经营，防止内幕交易；发改委则对已备案的PE，采取信函、走访等形式对股权投资企业进行不定期检查，杜绝PE出现非法集资等违法行为。

    国信弘盛投资有限公司总裁龙涌，如今正为国信证券新发起的一只15亿元PE的投资管理忙碌着。

    但是，这只新成立的券商系PE何时前往发改委备案，龙涌坦言没有时间表。

    去年底发改委实施的《关于促进股权投资企业规范发展的通知》明确规定，募资规模超过5亿元的私募股权基金需要在发改委备案。

    就在出台上述《通知》的前两个月，中金国际金融公司旗下中金佳泰投资管理公司（下称“中金佳泰”）已取得发改委PE备案资格，成为国内首家由证监会允许对外发起PE基金募资，并完成发改委备案工作的券商直投基金。

    按照国内PE界的一个不成文的规则，只有在发改委完成备案的PE基金，才有资格向社保基金募资。因此，市场更愿意相信中金佳泰的上述行动是为了尽早得到社保基金注资。

    然而不争的事实是，券商PE基金不经意间成为国内首批面临发改委与证监会“双头监管”的PE基金。

    记者了解到，中金佳泰发起的PE基金除了定期向发改委递交基金财务数据与重大运营信息，还要遵守证监会去年7月出台的《证券公司直接投资业务监管指引》相关规定。

    但是，证监会与发改委的监管方向存在一定差别，一位券商直投基金人士分析说，相比基金备案制强调时时监管PE基金实际募资状况与出资人数量，打击基金募资环节的非法集资现象，证监会方面更侧重严防券商PE与其他部门之间的内幕交易。

    龙涌证实，国信证券新发起的PE报批期间，证监会相关部门主要调研了国信弘盛PE基金与公司投资银行部等部门是否已建立完善的防火墙，能否有效杜绝部门之间的内幕交易。

    其中包括投行部优先给PE所投资的企业做上市辅导，或投行部将即将进入IPO辅导期的企业项目推荐给PE投资等，另外国信弘盛方面是否为发起该PE制定了一套合规的投资管理决策制度，及相应基金管理人员。

    在上述直投基金人士看来，证监会对券商PE的审批门槛，与去年证监会发给券商基金公司征求意见的基金法修订案的私募基金监管思路相当相似。修订草案第七十五条规定，基金管理人向国务院证券监督管理机构申请注册时，应当报送基金管理人的人员从业资质、注册资本、内部合规制度、风险控制制度、信息披露安排及资金安全等方面的基本情况。

    然而，这款修订草案或许“过度”强调证监会对内幕交易的从严监管，令一些看过相关草案的PE负责人倒吸一口凉气。

    监管方式反思

    究竟应如何监管，即使同为PE人，看法也不尽相同。

    大部分接受采访的PE人并未对此事特别关切，认为不会有太大影响。红杉资本中国基金合伙人周逵告诉记者：“PE纳入或不纳入基金法都没问题。不纳入也有很多管理办法，如果纳入对于规范队伍、认真做事情也是有利，管理有效就行了。”

    中国风险投资有限公司合伙人、高级副总裁李爱民持有类似的观点，“从行业发展的角度，不需要政府管太多。从私心来说，对我们有好处，可以把更多的人堵在门外。”但是从行业发展的角度看，过多的约束是没有必要的。VC/PE是非常市场化的行业，实践表明，市场化高度充分的行业，不需要政府管太多。

    李爱民是国内最早接触VC的一批人，曾在科技部工作的他参与了首部国家层面的创投政策的起草工作。

    在他看来，最好的监管是少监管。“有很多的数据证明政府管得多不一定是好事。汽业工业的发展就是一个很有趣的例子。我国曾有个汽车总局，后来随着政府体制改革，这个局逐步被取消了。但是中国的汽车工业，却随着这个局的消失而发展起来了。如果这个局还大权在握，并对市场不断发号施令，中国的汽车工业可能还在挣扎。什么是政府该做的事情？政府有时以为自己无所不能，特别希望强调引领市场发展。但其实政府更应该做的是顺应市场的发展。”

    多年在政府工作的经验让他很能理解一些官员希望管理好行业的心情，但他认为，“有的人把政府肩负的责任看得太多了。其实有时候，社会不需要你去肩负这么多的责任。不少官员依然抱着旧时代的思维希望为民作主。但是现在的公民，特别是企业家们思维已经开始转变了，不再需要家长式的管理方式。可惜我们的官员尚不能与时俱进，总想负担起别人已经不需要你肩负的责任和包袱。”

    但也有人持有不同意见，深圳市创新投资集团有限公司董事长靳海涛认为：“监管是好事。我们这个社会自律不够，而且如果一个行业出了个别问题，社会容易以偏概全。所以应该在自律的基础上有所监管。现在行业已经不是初期了，是热的时期，有宽松的监管辅助自律，是一件好事情。”

    除了政府监管之外，行业协会也发挥越来越重要的作用。发改委和证监会出台的文件中都提到了行业协会的建设，希望通过行业协会发挥自律监管的作用。但一些业内人士认为，中国的行业协会很难担负起这样的责任。

    李爱民曾在美国工作多年，据他介绍：“国外的行业自律组织有自己的特殊文化，国外的行业协会全部是自发组织和设立的，没有政府背景，没有政府赋予的特别权利，它的权威性是在为行业和社会服务过程中不断确立的，因此它的自律权力来自市场或社会，而不是某个机构赐予的。而我国的情况则完全不同，我国的协会都要挂靠在某个政府部门，它的很多权利是政府赋予的，缺乏市场基础，甚至协会的领导基本都是退下来的官员。这样的组织自律实在是比较困难。”

    深圳创业投资同业公会常务副会长王守仁则建议，将国家发改委牵头的十部委的创业投资管理暂行办法升级为法规。